Derechos humanos, jurisdicción indígena y acceso a la justicia:
Hacia el diálogo y respeto intercultural
Presentación de Victoria Tauli-Corpuz,
Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas en "Encuentro internacional sobre técnicas de investigación en asuntos indígenas"–
Bogotá, Colombia, 24 de febrero de 2016.
Introducción
Dr. Jorge Fernando Perdomo, Vice Fiscal General del Gobierno de Colombia; Dr. Natan Elkin, jefe de Unidad, Empleo, Consulta Tripartita, Pueblos indígenas y Libertad Sindical de la OIT; Dr. Pedro Posada, director de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior; Dr. Shirley Cuillierrier, Superintendente Jefe, Director General, National Aboriginal Policing and Crime Prevention Services Contract and Aboriginal Policing de la Real Policía Montada del Canadá, señoras y señores.
Quiero agradecer a la Fiscalía por invitarme a hablar antes de este importante seminario internacional. Este tema es un asunto cubierto por mi mandato como Relatora Especial sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Estoy encargada de examinar los obstáculos, retos, barreras y buenas prácticas de los Estados en la protección, el respeto y cumplimiento de los derechos de los pueblos indígenas. Por lo tanto, un seminario de este tipo me da la oportunidad de entender más profundamente cómo los sistema de justicia indígenas son reconocidos y utilizadas en Colombia.
También quiero manifestar mis respetos a los pueblos indígenas de este país cuyo derecho a ejercer su sistema de justicia indígena es uno de sus derechos básicos y es objeto de discusión en este seminario.
La capacidad de los pueblos indígenas de poder continuar y fortalecer sus propios sistemas de administración de justicia es un componente integral de sus derechos al autogobierno, la libre determinación y al acceso a la justicia reconocidos en instrumentos internacionales adheridos por Colombia y la mayoría de los Estados latinoamericanos. Para poder implementar estos derechos y garantizar el acceso a la justicia para los pueblos indígenas, la existencia del diálogo y el entendimiento intercultural entre las autoridades indígenas y del Estado es fundamental. Este tipo de encuentro representa un esfuerzo importante y valioso para lograr tal fin.
Comenzaré con algunas observaciones sobre los estándares internacionales de derechos humanos relevantes en materia de justicia consuetudinaria indígena y de acceso a la justicia que deben servir como puntos de referencia para el diálogo entre las autoridades indígenas y de la justicia ordinaria. En segundo lugar, hablaré sobre los principios que pueden ser considerados para abordar el tema de las competencias de las jurisdicciones indígena y ordinaria. En tercer lugar, haré algunas observaciones sobre la necesidad del diálogo y el entendimiento intercultural sobre los derechos humanos. Finalmente, trataré sobre áreas adicionales de trabajo y de colaboración entre las autoridades indígenas y del Estado.
Estándares internacionales sobre sistemas de justicia indígena y acceso a la justicia
El mantenimiento de las instituciones y normas jurídicas tradicionales de los pueblos indígenas es un aspecto esencial del autogobierno y de la libre determinación. La Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas ( "la Declaración"), que fue respaldada por Colombia, afirma el derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación mediante el cual pueden determinar libremente su condición política y perseguir libremente su desarrollo económico, social y cultural (artículo 3). El artículo 4 de la Declaración especifica que"Los pueblos indígenas, en ejercicio de su derecho a la libre determinación, tienen derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, así como a disponer de medios para financiar sus funciones autónomas". Además, dispone el derecho de los pueblos indígenas a conservar y reforzar sus instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales (artículo 5) y promover, desarrollar y mantener sus estructuras institucionales, incluyendo sus costumbres o sistemas jurídicos (artículo 34).
El Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales, ratificado por Colombia en 1991, reconoce los derechos de los pueblos indígenas a ejercer sus costumbres, su derecho consuetudinario y los métodos que utilizan para tratar asuntos penales, estando sujetos a los principios fundamentales de los derechos humanos reconocidos en fuentes jurídicas nacionales e internacionales. Cualquier conflicto que surge en la aplicación de estos principios requiere el establecimiento de procedimientos para resolver dichos conflictos (artículos 8,9). Ello es similar a las disposiciones de la Constitución de Colombia, que establece en su artículo 246 que las autoridades indígenas podrán ejercer funciones jurisdiccionales dentro de sus territorios de acuerdo con sus propias normas y procedimientos, disponiendo a la vez que las formas de coordinación de la jurisdicción especial indígena con el sistema judicial nacional se establecerían mediante una legislación posterior.
Cabe señalar que en la elaboración de cualquier legislación u otras medidas que afectan los derechos de los pueblos indígenas, deben observarse otras disposiciones en los instrumentos internacionales antes mencionados; siendo lo más importante, el deber del Estado de consultar a los pueblos indígenas.
El artículo 6 del Convenio 169 versa sobre el deber de los Estados de consultar a los pueblos indígenas "mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente"; y tales consultas deben efectuarse "de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas." De manera similar, la Declaración dispone en su artículo 19 que "Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas o de otra índole que puedan afectarles a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado ".
Además de respetar los sistemas propios de justicia de los pueblos indígenas, los Estados deben garantizar a los pueblos indígenas la capacidad de poder acceder a la justicia dentro del sistema jurídico nacional cuando sea necesario para proteger sus derechos. El Convenio 169 establece el derecho de los pueblos indígenas a "poder iniciar procedimientos legales, sea personalmente o bien por conducto de sus organismos representativos, para asegurar el respeto efectivo de [sus] derechos. Deberán tomarse medidas para garantizar que los miembros de dichos pueblos puedan comprender y hacerse comprender en procedimientos legales, facilitándoles si fuere necesario, intérpretes u otros medios eficaces "(artículo 12). El Convenio 169 también dispone que en situaciones en las que los miembros de los pueblos indígenas enfrentan sanciones penales previstas por la legislación general, "deberán tenerse en cuenta sus características económicas, sociales y culturales" y deberá darse preferencia a los métodos de sanción distintos del encarcelamiento (artículo 10).
La Declaración afirma el derecho de los pueblos indígenas a "procedimientos equitativos y justos para el arreglo de conflictos y controversias con los Estados u otras partes, y a una pronta decisión sobre esas controversias, así como a una reparación efectiva de toda lesión de sus derechos individuales y colectivos" y esas decisiones deben tener en consideración las costumbres, las tradiciones y los sistemas jurídicos de los pueblos indígenas y las normas internacionales de derechos humanos (artículo 40).
Conforme a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso de los pueblos indígenas, los Estados deben garantizar la protección judicial tomando en cuenta"sus particularidades propias, sus características económicas y sociales, así como su situación de especial vulnerabilidad, su derecho consuetudinario, valores, usos y costumbres."[1] La Corte Interamericana precisó que para garantizar el acceso a la justicia de los pueblos indígenas sin obstáculos y sin discriminación "el Estado debe asegurar que [los pueblos indígenas] puedan comprender y hacerse comprender en los procedimientos legales iniciados, facilitándoles interpretes u otros medios eficaces para tal fin" y también debe garantizar que "no tengan que hacer esfuerzos desmedidos o exagerados para acceder a los centros de administración de justicia encargados de la investigación [de su] caso"[2].
Lo anterior refleja los derechos de los pueblos indígenas en un contexto en el que enfrentan barreras de idioma, culturales, económicas y de otro tipo dentro del sistema jurídico nacional. Si no se toman en cuenta esas barreras, los miembros de los pueblos indígenas que se encuentran ante el sistema de justicia penal pueden enfrentar violaciones del debido proceso si no comprenden los procedimientos judiciales incoados contra ellos. Al no contar con tribunales u otros mecanismos legales que sean accesibles para poder proteger sus derechos reconocidos en las normas nacionales e internacionales, los pueblos indígenas se vuelven vulnerables a las acciones de otros que amenazan sus tierras, recursos naturales, culturas, sitios sagrados o medios económicos de vida. Al mismo tiempo, también debe ser evidente que el reconocimiento de los sistemas propios de justicia de los pueblos indígenas constituye otra forma importante de responder a las necesidades de los pueblos indígenas en materia de justicia ya que esos sistemas son los más adecuados para las necesidades sociales, culturales, económicas y las particularidades de los pueblos indígenas. Por lo tanto, el acceso efectivo a la justicia conlleva el acceso tanto al sistema jurídico nacional como a los sistemas propios de justicia de los pueblos indígenas.
Principios para abordar las competencias de la jurisdicción indígena y ordinaria
En Bolivia, el reconocimiento constitucional de la jurisdicción indígena fue seguido por una legislación que trató sobre las competencias de las autoridades de la justicia indígena y definió los asuntos en los que no aplica la jurisdicción indígena[3]. Esto dio lugar a unas observaciones de que la ley restringió significativamente las facultades jurisdiccionales de las autoridades indígenas.
De igual manera, la Constitución de Filipinas reconoce específicamente los derechos de los pueblos indígenas. En 1997, fue el primer país de Asia en aprobar una ley que regula los derechos de los pueblos indígenas, 10 años antes de la adopción de la Declaración de la ONU sobre los derechos de los pueblos indígenas en 2007. La ley filipina reconoce el derecho de los pueblos indígenas "a utilizar su propios sistemas de justicia comúnmente aceptados, sus instituciones de resolución de conflictos, procesos o mecanismos de consolidación de la paz y otras normas y prácticas consuetudinarias dentro de sus respectivas comunidades y que sean compatibles con el sistema jurídico nacional y los derechos humanos internacionalmente reconocidos"[4]. Sin embargo, aun con esta ley, los sistemas de justicia indígena en Filipinas enfrentan numerosos desafíos en relación con su plena implementación y la falta de estrategias claras para su interacción con las autoridades ordinarias de justicia. Una sentencia reciente de la Corte Suprema dictaminó que la Comisión Nacional de los Pueblos Indígenas no puede conocer aquellos casos en que una de las partes involucradas no fuera un indígena o no perteneciera al mismo grupo etno-lingüístico de la otra parte, lo que limita el conocimiento sobre la justicia indígena.
En sus comentarios sobre los esfuerzos del Ecuador en desarrollar una legislación sobre la coordinación de la justicia indígena y ordinaria, mi antecesor James Anaya, hizo hincapié en la necesidad de que hubiera flexibilidad en cualquier intento de definir los ámbitos de competencia de las autoridades de la justicia indígena. Tal como él planteó, un importante punto de partida es la apreciación de las facultades jurisdiccionales que las autoridades indígenas han ejercido de facto para que las decisiones que toman día a día obtengan un reconocimiento oficial por parte de los operadores de justicia ordinaria. Al considerar los tipos de conflictos o controversias que las autoridades de justicia indígena pueden conocer, debe considerarse la posibilidad de que la jurisdicción indígena no se limite únicamente a los hechos ocurridos dentro del territorio de una comunidad o que sea apropiada solamente para los miembros de la misma comunidad o pueblo indígena[5].
Antes de venir aquí, estuve en Guatemala, donde expuse en un seminario relacionado con el caso Sepur Zarco, presentada por 15 mujeres indígenas mayas que fueron violadas y convertidas en esclavas sexuales por parte de algunos miembros del Ejército de Guatemala en 1982, durante la guerra. Tuve la oportunidad de visitar a la Fiscal General de Guatemala, Thelma Aldana Hernández. Le pregunté sobre la justicia indígena en Guatemala y me dijo que, en realidad, sólo el 10% de los pueblos indígenas en Guatemala son alcanzados por la justicia ordinaria. Esto significa que el 90% no tiene acceso a la justicia mediante el sistema de justicia ordinaria. Por lo tanto, el papel de los sistemas de justicia indígena en garantizar el acceso a la justicia de los pueblos indígenas es crucial y debe recibir un mayor apoyo por parte del Estado.
Esta situación no es exclusiva de Guatemala. El derecho de acceso a la justicia de los pueblos indígenas en muchas partes del mundo es violado debido a las inmensas barreras que enfrentan las mujeres en el uso de la justicia ordinaria, lo que incluye la falta de recursos para tener acceso a un abogado, el bajo nivel de conocimiento y conciencia de los operadores de justicia acerca de los derechos y las realidades de los pueblos indígenas, la persistencia de leyes discriminatorias contra los pueblos indígenas, entre otros factores. En general, los sistemas de justicia indígenas ni siquiera están reconocidos.
Por lo tanto, es necesario proporcionar a las autoridades de justicia indígena un espacio en el que puedan determinar en circunstancias específicas aquellos casos que involucran a personas que no son miembros de la comunidad o que se producen fuera de sus límites territoriales que ellos consideren deben ser resueltos por ellos mismos. Un factor que posiblemente puede ser considerado tanto por las autoridades estatales como las autoridades indígenas en tales discusiones sería el grado en que un caso o asunto particular afectaría significativamente las culturas, instituciones tradicionales, los medios de vida económica, la cohesión social o la seguridad física de una comunidad o pueblo indígena.
Como se desprende de lo anterior, es necesario que haya un diálogo intercultural fluido entre las autoridades de justicia indígena y estatal con el fin de que haya un entendimiento sobre los asuntos que los operadores de justicia indígena consideren que deben resolver, y en conformidad con ello, reconocer esas facultades con base en las circunstancias de comunidades o pueblos indígenas particulares. Esto a la vez, también proporcionaría flexibilidad en los casos en que las autoridades indígenas consideren que un asunto particular debe ser conocido por las autoridades de justicia ordinaria, como parte de un proceso de coordinación y cooperación intercultural. También es necesario mantener como principio, la capacidad de los sistemas de justicia indígena de tener un carácter dinámico que les permita evolucionar y adaptarse a situaciones y contextos futuros, en concordancia con sus preceptos sociales, políticos y culturales[6].
Por consiguiente, el diálogo intercultural y la flexibilidad en la definición de las funciones jurisdiccionales pueden servir mejor los derechos e intereses de los pueblos indígenas en lugar de una codificación estricta de los asuntos que las autoridades indígenas pueden o no conocer. Esto facilitaría los procesos de consulta y consentimiento que en cualquier caso deben aplicarse con respecto a los mecanismos legislativos o de otra índole para coordinar los sistemas de justicia indígena y ordinaria.
Un entendimiento intercultural de los derechos humanos
Tal como establecen las fuentes legales nacionales e internacionales, los derechos de los pueblos indígenas a aplicar sus prácticas consuetudinarias de justicia están sujetos a la limitación de que respeten los derechos humanos fundamentales. Sin embargo, es necesario que haya una interpretación dinámica e intercultural que tome en cuenta las diversas manifestaciones de los derechos humanos dentro de un contexto de no discriminación[7]. Tal comprensión es necesaria sobre todo cuando las decisiones de las autoridades de justicia indígena son revisadas por las autoridades judiciales del Estado.
Considero como una buena práctica el uso por los tribunales de este país, incluyendo la Corte Constitucional de Colombia, de los peritajes culturales en los casos ante ellos con el fin de comprender los preceptos particulares de los pueblos indígenas sobre la justicia, el debido proceso y el significado de las sanciones impuestas. Con base en la información obtenida a través de estos peritajes, la Corte Constitucional de Colombia ha desarrollado una importante jurisprudencia equilibrando los intereses de la diversidad étnica y cultural promovidas por la Constitución y los conceptos igualmente importantes de los derechos constitucionales fundamentales. En el establecimiento de los límites que deben ser observados por las autoridades indígenas como parte de un "consenso intercultural", la Corte ha dictaminado que los límites mínimos en materia de derechos humanos que las autoridades indígenas deben respetar en sus decisiones son el derecho a la vida, la prohibición de la esclavitud y de la tortura, y el derecho a un debido proceso. El debido proceso dependería de las normas y procedimientos de la comunidad indígena de que se trate con base en su organización social y política[8].
Lo anterior muestra cómo puede establecerse el diálogo intercultural, y quisiera animar esta práctica en los tribunales de todo el país y en otros países y regiones. También quisiera animar a que haya mayor participación de los ancianos y las autoridades culturales tradicionales indígenas como expertos, además de los académicos ante los tribunales nacionales.
También quisiera agregar que del mismo modo que se espera que las autoridades indígenas acaten los derechos humanos universales, a los operadores de justicia ordinaria se les debe recordar continuamente sobre su deber al respecto. Al igual que todos los sistemas de justicia, podrían producirse errores en la aplicación de la jurisdicción y en las sanciones impuestas por las autoridades indígenas. Si eso sucede, no se debe condenar la jurisdicción indígena en su totalidad, al igual que no debe ser desacreditado en su totalidad el sistema de justicia del Estado por motivo de los errores y excesos cometidos por algunos operadores de la justicia ordinaria. Por lo tanto, deberían reforzarse aún más los espacios de diálogo intercultural con el fin de desarrollar de manera constructiva un entendimiento común de los derechos humanos universales, según lo sugerido por la Corte Constitucional, y de resolver los conflictos que surgen del ejercicio de la jurisdicción indígena.
Cuando surgen cuestionamientos legítimos sobre la observancia de los derechos humanos internacionales por las autoridades de justicia indígena o sobre la idoneidad de la jurisdicción indígena para un asunto en particular, se podrían concebir instancias especiales de revisión, además de la Corte Constitucional. Según lo recomendado por mi antecesor, un órgano de revisión capacitado y de carácter intercultural compuesto por representantes de las autoridades de justicia indígena y de la justicia ordinaria también podría hacer determinaciones sobre esos asuntos. Dicho órgano de revisión debe representar un verdadero espacio de diálogo y decisión intercultural[9].
También quisiera hacer eco de la recomendación hecha previamente de que los mecanismos de coordinación y los procesos de revisión judicial deben respetar y garantizar un máximo nivel de autonomía de las autoridades de la jurisdicción indígena y también deben comprender y respetar el contexto cultural donde se desenvuelven las decisiones tomadas por las autoridades indígenas. Igualmente, las determinaciones hechas en el proceso de revisión judicial deben contribuir de manera constructiva al respeto y fortalecimiento de las facultades jurisdiccionales indígenas[10].
Áreas adicionales de colaboración
Según lo recomendado por mi antecesor, debe existir un proceso de intercambio de información, entendimiento y capacitación entre el Estado y las autoridades de justicia indígena[11]. En el caso de las autoridades estatales, tales programas deben brindar información acerca de las culturas, lenguas, costumbres, normas y procedimientos de los pueblos indígenas con el fin de evitar prejuicios en contra de los sistemas de justicia indígena. A través de estos intercambios, las autoridades indígenas también pueden ser informados sobre las funciones y procedimientos de la justicia ordinaria. Ambas autoridades también pudieran aprender sobre las normas internacionales de derechos humanos fundamentales.
Tal como establece la Declaración de la ONU sobre los pueblos indígenas, los pueblos indígenas tienen el derecho de recibir asistencia técnica y financiera de los Estados y de la cooperación internacional para el disfrute de sus derechos (artículo 39), incluyendo la asistencia para financiar sus funciones autónomas (artículo 4). Deben realizarse esfuerzos coordinados entre los pueblos indígenas, las autoridades estatales, los donantes internacionales y otras partes interesadas para ayudar a fortalecer y promover los sistemas de justicia indígena. Tales esfuerzos podrían permitir que cada pueblo indígena valore y, en su caso, rescate sus propios conocimientos y prácticas relacionadas con la resolución de conflictos y la administración de justicia[12]. El fortalecimiento y la capacitación de tanto los sistemas de justicia indígena como de la justicia ordinaria, en un marco de tolerancia y de respeto de los derechos humanos, deben considerarse como un componente integral para alcanzar un objetivo común de poner fin a la impunidad y promover el acceso a la justicia en el país[13].
Asimismo, quisiera animar la realización de estudios comparativos de otros países en donde los sistemas de justicia indígena son reconocidos y funcionan conjuntamente con los sistemas de justicia ordinaria. Por ejemplo, en los Estados Unidos, los tribunales indígenas y tribunales de conciliación tradicional (peacemaker courts) de la Nación Navajo han incorporado el derecho consuetudinario navajo (Navajo common law) y sus métodos tradicionales de resolución de conflictos en sus decisiones. Esto ha demostrado ser adecuado para la resolución de conflictos que involucran no sólo a los miembros del pueblo navajo, sino también a personas no indígenas, y a una fracción de los costos y sin los formalismos legales excesivos que existen en la jurisdicción ordinaria. Los navajos han podido fortalecer su libre determinación y promover la resolución de problemas sociales, legales y otros problemas contemporáneos que enfrentan a través del uso de sus propias normas consuetudinarias y sus conocimientos tradicionales[14].
Conclusión
A través de mis comentarios y observaciones en el presente documento, quisiera fomentar el diálogo y la cooperación entre los pueblos indígenas y las autoridades estatales sobre el tema de la administración de justicia. Cualquier medida que se contemple para resolver los problemas en la aplicación de la justicia indígena y para coordinar la jurisdicción indígena y ordinaria debe utilizar como puntos de referencia las normas internacionales relativas a los derechos de los pueblos indígenas a la libre determinación, a ser consultados sobre los asuntos que pueden afectarles con el fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado, así como sus derechos y necesidades particulares con respecto al acceso a la justicia. El respeto, la promoción y el fortalecimiento de las lenguas y culturas indígenas y de sus propias instituciones también deben ser una parte integral de los mecanismos para facilitar a los pueblos indígenas el acceso al sistema jurídico nacional y a sus propios sistemas de justicia.
Fuente: http://unsr.vtaulicorpuz.org/site/index.php/es/declaraciones-comunicados/116-indigenous-jurisdiction